Il conflitto di interessi. La regolamentazione negli altri Stati

14.08.2010 14:53

Nell'agire di un uomo politico il conflitto tra l'interesse privato e quello pubblico mette in gioco valori costituzionali, a partire dal criterio di rappresentatività, su cui si fondano tutte le istituzioni democratiche. Ma mette anche in gioco il ruolo dell'informazione nell'orientare il consenso elettorale, come pure il ruolo della politica nel definire le regole per il sistema mediatico.

Se poi il politico in questione guida l'esecutivo e ha costruito la propria fortuna economica proprio nel settore dei media, si rischia un vero e proprio corto circuito tra mezzi di informazione, poteri dello stato, economia, mercato.

Abbiamo fatto una ricerca su come alcune grandi democrazie occidentali hanno affrontato la questione.

In FRANCIA il sistema garantisce l'indipendenza assoluta dell'esecutivo, fissando il principio della incompatibilità tra cariche di Governo e molte attività pubbliche e private. Nell'Art. 23 della Costituzione si legge che "le funzioni di membro del Governo sono incompatibili con l'esercizio del mandato parlamentare, delle funzioni di rappresentanza professionale a carattere nazionale, di ogni impiego pubblico o attività professionale".

L'ordinanza recante la legge organica di applicazione fissa ulteriori principi. In particolare stabilisce che coloro che abbiano avuto incarichi di Governo non possano occupare cariche o esercitare funzioni incompatibili con il loro ruolo fino a sei mesi dalla cessazione del mandato. Il Codice elettorale fissa altre rigide norme per gli eletti all'Assemblea nazionale: il mandato parlamentare è incompatibile con qualsiasi incarico in enti e istituti pubblici nazionali, come pure con funzioni dirigenziali in aziende private che abbiano rapporti con lo stato.

La legge stabilisce inoltre che ogni membro del Governo debba presentare entro due mesi dalla sua nomina una dichiarazione della propria situazione patrimoniale alla Commissione per la trasparenza finanziaria della vita politica, mentre il codice penale prevede una pena fino a cinque anni di reclusione per chi persegue un interesse privato in atti di ufficio.

Nel 2005 fece scalpore il caso del ministro dell'Industria Thierry Breton, un uomo d'affari notissimo per le sue miracolose capacità di sollevare aziende in crisi: ultima la France Telecom, dove da amministratore delegato aveva dimezzato il debito in due anni. Appena ricevuto l'incarico di governo Breton lasciò immediatamente i consigli di amministrazione in cui sedeva, cedette le sue azioni Telecom e si accontentò dello stipendio di ministro, otto volte inferiore a quello che percepiva in veste di manager. Più tardi fu però accusato di essere il manovratore occulto della decisione con cui il governo stabilì le condizioni per l'assegnazione della quarta licenza Umts, messa sul mercato con costi sovrastimati per favorire, sembra, proprio France Telecom, che attraverso Orange, deteneva una delle tre licenze già esistenti, insieme ad una posizione dominante nel mercato.

L'anno scorso a finire nella bufera fu il ministro francese Bernard Kouchner: un libro firmato dal giornalista Pierre Péan lo accusava, prove alla mano, di avere intrecciato il suo ruolo pubblico a ricchissime consulenze private fornite per i governi del Gabon e del Congo.

Coltiva invece solo amicizie influenti il presidente Nicolas Sarkozy, noto per la sua capacità di fare licenziare i giornalisti ostili: l'ultimo caso il mese scorso, quando due dipendenti del Journal du Dimanche sono stati messi alla porta dopo avere diffuso un pettegolezzo sulla vita matrimoniale del presidente. Già nel 2005 Sarkozy aveva fatto liquidare il direttore di Paris Match, e due anni fa il conduttore di punta di Tf1 Patrick Poivre d'Arvor.

In SPAGNA la materia del conflitto d'interessi è rigidamente regolata da una apposita normativa. La "Ley 5/2006" prevede l'incompatibilità assoluta tra tutte le alte cariche di governo e altre attività professionali pubbliche o private. È sancito il principio di esclusività. Inoltre chi ricopre tali cariche non può possedere partecipazioni dirette o indirette superiori al 10% in imprese che abbiano relazioni contrattuali con la pubblica amministrazione, divieto che si estende anche a coniugi, figli, conviventi more uxorio e altre persone che abbiano rapporti affettivi con gli interessati.

È sancito l'obbligo di dichiarare il proprio patrimonio al momento dell'elezione e chi venga trovato in situazioni di incompatibilità è chiamato a risolverle entro tre mesi dall'entrata in carica. Il patrimonio può essere gestito attraverso un blind trust, strumento tipicamente statunitense che prevede la costituzione di un fondo "cieco" gestito da un fiduciario, mentre l'interessato viene tenuto all'oscuro delle forme di investimento scelte.

Chi viola le disposizioni sul conflitto di interessi è interdetto da qualsiasi incarico pubblico per un periodo da 5 a 10 anni e quindi decade dalla carica. È istituito un "Ufficio per i conflitti di interessi", ma l'organo di garanzia ultimo è il Parlamento, a cui l'Ufficio riferisce ogni sei mesi.

A questa normativa già rigida Zapatero ha aggiunto un codice etico di comportamento, che stabilisce le regole del buon governo e prevede sanzioni per chi le violi. Vi si legge tra l'altro che i funzionari pubblici devono astenersi da tutte le attività private che possano provocare situazioni di incompatibilità e da "affari nei quali confluiscano l'interesse dell'incarico pubblico e interessi privati propri, dei familiari diretti, o interessi condivisi con persone terze".

La cronaca recente registra il caso di Angeles Gonzales Sinde, nominata l'anno scorso ministro della Cultura. Regista, sceneggiatrice, già presidente dell'Accademia cinematografica e con ruoli in molte associazioni di settore, la ministra è stata accusata di conflitto di interesse per avere approvato sovvenzioni statali a favore dell'industria cinematografica. A promuovere il ricorso l'Associazione degli utenti internet. Il 28 luglio scorso l'Ufficio per conflitto di interessi ha respinto il ricorso, ma l'Associazione ha impugnato tale sentenza dinanzi alla Corte nazionale, che a gennaio ha deciso di ammettere le accuse pendenti, avviando un procedimento giudiziario a carico della ministra.

Anche in GERMANIA la Costituzione prescrive l'obbligo di rimuovere le incompatibilità tra funzioni pubbliche e interessi economici privati.

L'articolo 66 recita testualmente: "Il Cancelliere federale e i ministri federali non possono esercitare nessuna altra funzione pubblica remunerata, nessuna professione o mestiere, così come non possono far parte né della direzione, né, senza l'approvazione del Bundestag, del consiglio di amministrazione di una impresa con scopo di lucro".

Leggi successive hanno sancito il principio di esclusività, anche se l'attuale sistema di fatto non prevede sanzioni, per questo i costituzionalisti parlano di lex imperfecta. Una parte della dottrina interpreta comunque le norme esistenti affidando al Cancelliere il compito di evitare l'insorgere di conflitti d'interessi nell'esecutivo. Il Cancelliere insomma non dovrebbe chiamare a far parte del governo colui che si trovi in situazioni di incompatibilità e sarebbe tenuto a chiedere al presidente Federale di revocare l'incarico a chi successivamente si sia trovato in conflitto di interessi.

Lo scorso marzo la stampa tedesca ha puntato il dito contro il ministro degli Esteri Guido Westerwelle, accusato di conflitto d'interessi per avere sfruttato le proprie trasferte politiche a favore del compagno Michael Mronz, imprenditore. Quest'ultimo avrebbe approfittato della posizione di Westerwelle per ottenere colloqui e concludere lucrosi affari all'estero in favore della sua società.

Il REGNO UNITO costituisce un'eccezione nel panorama dei grandi d'Europa. Qui non esistono leggi ad hoc in materia, ma vige il principio dell'autoregolamentazione, affidato a codici deontologici.

I funzionari pubblici sono sottoposti alla vigilanza di un Committee on Standards in Public Life. Il testo più importante è il Ministerial Code: a ciascun ministro, nella sua personale responsabilità, è affidato il compito di assicurare che il proprio ruolo pubblico non contrasti con interessi privati, di decidere quale azione sia necessaria per evitare un conflitto, e risponderne davanti al Parlamento. Dei sette principi stabiliti tre sono quelli cardine: il disinteresse, per cui i detentori di cariche politiche devono agire esclusivamente in nome del pubblico interesse e non per se stessi, l'integrità, che prescrive l'astensione da obblighi di natura economica verso persone od organizzazioni esterne che potrebbero influenzare l'azione politica, e l'onestà, per cui il politico deve dichiarare ogni privato interesse correlato alle cariche pubbliche detenute e impegnarsi a risolvere eventuali incompatibilità. Per chi abbia svariati interessi finanziari è previsto il blind trust. Qualora sussistano dubbi sulla possibilità di porre un efficace rimedio al conflitto possono rendersi necessarie le dimissioni dalla carica politica e in casi estremi gli atti compiuti in condizione di conflitto di interessi possono essere annullati da un giudice.

Dimissioni celebri quelle di David Blunkett: già ministro dell'Interno, dimessosi nel dicembre 2004 perché coinvolto in uno scandalo, sei mesi dopo venne richiamato da Blair a guidare il Lavoro. Nel frattempo aveva accettato le nomina a direttore nella compagnia farmaceutica Dna Bioscience. Ma secondo il Codice, essendo passati meno di due anni dal suo precedente incarico ministeriale, avrebbe dovuto chiedere un parere al Comitato di controllo, cosa che evitò di fare. In più dopo la seconda nomina Blunkett mantenne per alcuni mesi un pacchetto di azioni della compagnia senza dichiararlo.

Da ricordare che nel Regno Unito il sistema dei media è regolamentato da un Broadcasting Act secondo ciu l'attribuzione della licenza di trasmissione alle reti televisive è subordinata al rispetto dell'imparzialità politica nell'informazione e le emittenti non possono essere usate per sostenere gli interessi di singoli individui o gruppi.

Negli STATI UNITI la materia è affidata principalmente a un Codice etico depositato presso l'Office of Government Ethics (OGE)

L'ottica è quella della prevenzione: chi viene nominato a cariche pubbliche deve presentare all'Oge una completa e dettagliata dichiarazione patrimoniale. Vige la legge della trasparenza assoluta: tutte le dichiarazioni sono infatti rese pubbliche.

Qualora individui il sussistere di eventuali conflitti di interesse, l'Oge consiglia le soluzioni per evitarli: queste misure possono essere le più varie, inclusi il blind trust, l'alienazione o anche la ricusazione da azioni o da decisioni che riguardino attività private del funzionario pubblico. L'aspetto più interessante è che tali norme non si applicano alle più alte cariche dello Stato: né al presidente degli Stati Uniti né al vicepresidente né ai giudici federali. Il senso è che il loro ruolo è investito di un interesse pubblico tale da essere considerato prevalente rispetto al potenziale conflitto con i loro interessi privati. Ma c'è da dire che tutti i presidenti si sono adeguati di loro iniziativa, facendo spesso uso del blind trust. Lo stesso Obama ha optato per il fondo cieco prima ancora di correre per la presidenza.

Anche per i membri del Congresso esistono norme che limitano i redditi da incarichi aggiuntivi e li vincolano a dichiarare pubblicamente i loro interessi finanziari.

Si è spesso citato il caso del sindaco di New York Micheal Bloomberg paragonandolo a Berlusconi. Quando fu eletto per la prima volta nel 2002 Bloomberg aveva partecipazioni finanziarie in 95 diverse società, oltre ad avere la maggioranza della Bloomberg Inc., società di telecomunicazioni che include una rete di canali satellitari specializzati in informazione finanziaria. Il Comitato cittadino sul conflitto d'interessi non chiese al neo sindaco di vendere la Tv, considerandole "un servizio di informazione finanziaria privo di rilevanza politica", ma gli impose di astenersi da tutte le decisioni dell'amministrazione inerenti le trasmissioni via cavo e lo costrinse vendere azioni per circa 45 milioni di dollari in diverse società quotate. Gli fu inoltre prescritto di astenersi da decisioni che coinvolgessero la Merril Lynch, socio al 20 per cento delle tv.

Oggi il sindaco è al suo terzo mandato, gli attuali membri del Comitato sul conflitto di interessi sono tutti stati nominati da lui e alcuni di loro sono persino finiti nel mirino della stampa perché hanno interessi in società o associazioni che ricevono soldi dal comune o sono finanziate da Bloomberg stesso. Tuttavia il potere mediatico di Bloomberg è legato solo a televisioni tematiche che detengono quote minime di mercato, e il suo ruolo di sindaco si svolge in un ambito locale, anche se il magnate è stato tentato di candidarsi come indipendente alla presidenza Usa.

Nulla a che vedere con il caso italiano dunque. Confronti più calzanti vanno forse cercati altrove. Si pensi al "Berlusconi cileno". Battezzato così dalla stampa del suo paese, il neo presidente del Cile, Sebastiàn Pinera, eletto a gennaio, è un magnate delle comunicazioni, proprietario della compagnia aerea LAN Cile, di cui deteneva il 26 per cento delle azioni, del popolarissimo canale televisivo Tv Chilevision e della più popolare squadra di calcio del paese, Colo Colo, ma possiede partecipazioni in molte altre aziende, incluse banche e giornali.

Come promesso in campagna elettorale, dopo l'insediamento Pinera ha ceduto il pacchetto azionario della compagnia aerea e proprio in questi giorni ha ultimato la vendita del 100 per cento di Chilevision. Certo, con l'elezione le azioni delle sue aziende erano lievitate a dismisura, e l'opposizione ritiene che non abbia ancora davvero risolto i suoi conflitti di interesse. Ma senz'altro ha cominciato.

"L'ANOMALIA ITALIANA"

In Italia si "lavora" da tempo per superare la legge 215/2004 nota come legge Frattini, rivelatasi del tutto inefficace. L'ottica non è infatti quella della prevenzione dell'insorgere di conflitti di interessi e non sono previsti casi di ineleggibilità. Vengono individuati casi di incompatibilità per chi ricopre cariche di governo, ma tra questi non è annoverata la "mera proprietà" di un'azienda, mentre l'articolo 3 specifica che sussiste conflitto di interessi qualora si verifichi "un danno per l'interesse pubblico", espressione generica che rende quasi discrezionale l'intervento dell'Antitrust, autorità competente sulle sanzioni.

Al 2006 risale una proposta parlamentare con diversi firmatari capeggiati da Dario Franceschini, mentre l'anno scorso è approdato in Parlamento il ddl che porta la firma di Veltroni e Zaccaria, insieme a Donadi, Orlando, Tabacci e Giulietti.

Il testo dovrebbe prescrivere che chi possiede un patrimonio di almeno 30 milioni di euro o controlla un'impresa che opera grazie a una licenza concessa dallo Stato non possa rivestire la carica di presidente del Consiglio, ministro o sottosegretario. Colui che, nominato membro del governo, si trovi in condizioni di incompatibilità, sarebbe obbligato a scegliere tra ruolo pubblico e attività privata, pena il decadere dalla carica di governo. Qualora decidesse di vendere, avrebbe sei mesi di tempo dal conferimento dell'incarico.

E' evidente che la comparazione con la normativa esistente nelle grandi democrazie occidentali ha senso fino ad un certo punto, viste le peculiarità del "caso Berlusconi".

Il presidente del Consiglio ha interessi economici proprio nel settore dei media, un settore in cui tra l'altro esistono situazioni monopolistiche. In Italia non è ancora superato il duopolio tra una tv di stato politicizzata e una privata che fa capo al premier e che secondo serissimi studi sociologici ha innescato negli ultimi venti anni un profondo cambiamento culturale nel nostro paese, proponendo un modello di vita "gaudente" la cui prima personificazione sarebbe la figura stessa del premier.

Senza voler poi citare altri nodi: dall'editoria, con la Mondadori, alla raccolta pubblicitaria; dal mercato dei decoder per il digitale terrestre fino alle vicende giudiziarie del premier, che certo condizionano il rapporto tra l'azione di governo e la magistratura.

Nel 2003 la nota l'inchiesta di Reporters sans frontieres parlava di "anomalia italiana", riferendosi ai nostri mezzi di comunicazione e, in conclusione, tale definizione resta quanto mai attuale. È evidente, e lo stesso Pd sembra averne preso atto, che la risoluzione del conflitto di interessi di Berlusconi non può prescindere da una nuova normativa che investa l'intero mercato delle telecomunicazioni, a partire dalla modifica della legge Gasparri. Non basta una legge sul conflitto di interessi, se non si ripensa il sistema: una cosa insomma è l'incompatibilità tra ruolo politico e generici interessi economici, altra la concentrazione dei mezzi di informazione, altra ancora la sensibilità politica verso una serie di norme etiche di autoregolamentazione, altra la questione culturale, per cui ogni tanto viene ancora da chiedersi quanto interessi davvero agli italiani il conflitto d'interessi.

 

Related Posts Plugin for WordPress, Blogger...