I delitti contro la Pubblica Amministrazione

14.08.2010 18:50

I delitti dei pubblici ufficiali della P.A. in generale

 
La disciplina della responsabilità penale dei pubblici dipendenti, è stata soggetta, nel tempo, a diversi interventi legislativi che ne hanno più volte mutato la fisionomia originaria.
Questa materia, è complessa e caratterizzata da collegamenti a volte apparentemente di difficile interpretazione, ma, al contempo certamente di estrema attualità, tanto che oggi, purtroppo, si sente sempre più spesso usare, nell'ordinario sistema di comunicazione, termini quali "corruzione", "concussione" o "abuso d'ufficio". Occupandoci delle figure delittuose disegnate dal Codice Penale (peculato, malversazione, concussione, corruzione, abuso d'ufficio, ecc.) privilegiando un taglio pratico delle singole fattispecie in relazione ai possibili esiti applicativi.
I delitti dei pubblici ufficiali della P.A. in generale
Il peculato Esaminiamo la prima figura di reato il peculato: - È una figura nota dal diritto romano: lo stato romano aveva notevoli proprietà pubbliche - la sottrazione del bene mobile di proprietà pubblica costituiva anche allora un grave illecito - È un reato punito più gravemente della corruzione perchè è massimo il livello dell’abuso di fiducia
Art. 314 – Peculato
Il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio, che, a vendo per ragione del suo ufficio o servizio il possesso o comunque la disponibilità di denaro o di altra cosa mobile altrui se ne appropria, è punito con la reclusione da tre a dieci anni.
Si applica la pena della reclusione da sei mesi a tre anni quando il colpevole ha agito al solo scopo di fare uso momentaneo della cosa, e questa, dopo l’uso momentaneo, è stata immediatamente restituita
Il 2° comma configura il peculato d’uso, reato meno grave
Il bene giuridico tutelato è il buon andamento, l’imparzialità
- ma vi è anche l’interesse patrimoniale della PA affinchè i beni pubblici che sono costituiti per finalità pubbliche, per la soddisfazione di bisogni della collettività, non vengano sottratti dal pubblico ufficiale per finalità private
La condotta tipica è quella dell’appropriazione c’è un’interversione del possesso. Il pubblico ufficiale dispone del bene in virtù del suo ufficio e ne dispone come fosse un proprietario.
Nel possesso rilevante ai nostri fini è un possesso materiale, che presuppone il mero rapporto tra pubblico ufficiale o incaricato del pubblico servizio e il denaro o altra cosa mobile.
L’oggetto materiale è il denaro o la cosa mobile.
Non devono essere necessariamente di proprietà dell’amministrazione (la norma parla di “altrui’) è sufficiente che il pubblico ufficiale abbia la disponibilità di questa cosa in ragione del suo ufficio
- In precedenza in effetti era distinto il reato di peculato da quello di malversazione e la differenza stava nel fatto che il denaro o la cosa mobile nella prima figura erano dell’amministrazione, nel secondo caso era di un privato.
(es. l’ufficiale giudiziario che intasca i soldi derivanti da un pignoramento) - La malversazione è stata cancella ed entrambe le figure rientrano nel peculato
- Si tratta di un reato istantaneo si consuma nel momento dell’appropriazione - iI dolo è generico (può essere anche ammesso il dolo eventuale) Vdeve trattarsi di denaro o di cosa mobile
- In presenza di beni immobili si avrebbe altra fattispecie, punita meno gravemente perché le possibilità di reazione sono più elevate (invasione, occupazione di edificio, art 633)
- Il peculato d’uso presuppone che il bene sia sottratto e utilizzato dal pubblico ufficiale per un uso momentaneo.
- Se cioè il bene viene utilizzato e immediatamente restituito non si avrà la fatti specie
Art 316 - Peculato mediante profitto dell’errore altrui
il pubblico ufficiale o incaricato di un pubblico servizio, il quale, nell’esercizio delle funzioni o del servizio, giovandosi dell’errore altru4 riceve o ritiene indebitamente, per sè o per un terzo, denaro od altra utillt4 è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni
Art. 317 – Concussione
11 pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio, che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri costringe o induce taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o ad un terzo, denaro od altra utilità è punito con la reclusione da quattro a dodici anni
Anche qui abbiamo un reato plurioffensivo
Oltre al buon andamento e imparzialità dell’amministrazione, alla tutela della lealtà e di fedeltà, viene offeso anche il privato
Il reato sussiste anche con la semplice promessa di denaro o altra utilità
I soggetti sono pubblico ufficiale e incaricato di pubblico servizio prima della riforma del ‘90 poteva essere punito solo il primo
- sono soggetti passivi sia la PA che il privato
- la condotta è quella dell’abuso dei poteri o della qualità. Abuso che può manifestarsi di diverse forme e per effetto di questo abuso si determina la costrizione del privato o l’induzione del privato
C’è quindi la concussione esplicita (violenta) e una concussione implicita (fraudolenta).
La concussione per induzione presenta in concreto delle difficoltà di accertamento perché il pubblico ufficiale può limitarsi a prospettare, a usare un discorso obliquo, per cadere semmai nel delitto di corruzione (meno grave della concussione)
Ci sono delle situazioni di margine in cui il giudice può trovarsi in difficoltà ,- In passato si è prospettata la “concussione ambientale”: si tratta cioè di considerare una costrizione permanente del privato (l’imprenditore ben a conoscenza che non versando tangenti non avrebbe ottenuto l’appalto era di per se concusso). In realtà se non vi è alcuna manifestazione da parte del pubblico ufficiale è difficile considerare concusso l’imprenditore che spontaneamente versa tangenti
È sufficiente anche la promessa il reato è consumato con la semplice promessa da parte del privato della controprestazione L’oggetto materiale è il denaro. Nella nozione di “altra utilità” vi è una persistente divergenza di opinione tra la tesi che considera rientrarvi solo le prestazioni suscettibili di valutazione economica, e altra più ampia che ritiene possa sussistere il delitto anche quando la prestazione abbia comunque presentato un vantaggio per il pubblico ufficiale (ad esempio la richiesta di prestazioni sessuali)
- La norma richiede che la prestazione sia “indebita”, quindi se la prestazione è in qualche modo giustificata non vi sarà concussione - Il dolo è generico, diretto, non sembra configurabile il dolo eventuale - Esiste un’area di confine tra concussione per induzione e la corruzione - Se manca la qualità di pubblico ufficiale il reato non sussiste, potrebbe venire in essere il delitto di estorsione, perché si tratta di coartare la volontà di qualcuno
La condanna per concussione: Art. 317 bis - Pene accessorie - La condanna per i reati di cui agli articoli 314 e 317 importa l’interdizione perpetua dai pubblici uffici. Nondimeno, se per circostanze attenuanti viene inflitta la reclusione per un tempo inferiore a tre anni la condanna importa l’interdizione temporanea
La Corruzione
La corruzione è regolata in modo complesso dal codice penale - artt. 318, 319, 319 bis, 319 ter, 320, 321 e 322.
Il sistema dei fatti di corruzione è stato nuovamente regolato con la riforma data dalla legge n. 86/1990.
Vi è stato, anche nel delitto di nuovo conio (corruzione in atti giudiziari), un’ulteriore riforma, volta ad estendere al privato la pena prima comminata solo al pubblico ufficiale
Si tratta della legge 181/1992 che nella sua prima formulazione puniva solo il pubblico ufficiale e non anche il privato
Il delitto è fra i più antichi
Il diritto romano classico non aveva ben chiaro la distinzione tra concussione e corruzione
Oggi la situazione è più complessa: appare evidente che il bene giuridico protetto, oltre a buon andamento e imparzialità di cui all’art 97 I comma Cost, vi sia anche una lesione commessa dal pubblico ufficiale del dovere di fedeltà, probità, imposti anche dal Testo Unico della legge sugli impiegati dello Stato.
Motivo che spinge il pubblico ufficiale alla violazione dei suoi doveri è un motivo di ordine economico
E a seconda del momento in cui interviene la condotta illecita del pubblico ufficiale si parla di corruzione antecedente o susseguente
- Più grave è la corruzione antecedente, dove la retribuzione illecita viene corrisposta o promessa per indurre il pubblico ufficiale a compire un atto del suo ufficio
Se questo atto (o omissione) è un atto illecito, cioè contrario ai doveri di ufficio, si parla di corruzione propria art 319 - Corruzione per un atto contrario ai doveri d’ufficio “Il pubblico ufficiale, che, per omettere o ritardare o per aver omesso o ritardato un atto del suo ufficio, ovvero per compiere o per aver compiuto un atto contrario ai doveri di ufficio, riceve, per sè o per un terzo, denaro od altra utilità o ne accetta la promessa, è punito con la reclusione da due a cinque anni”
Se invece il pubblico ufficiale riceve denaro per compiere un atto del suo ufficio, che egli aveva comunque dovere di compiere, si parla di corruzione impropria
Ovviamente la corruzione più grave è quella propria
Considera alla stessa stregua i comportamenti, poi si tratterà di graduare la pena:
- sia i fatti di corruzione antecedente per omettere, ritardare o compiere
- che quelli di corruzione susseguente, per aver omesso ritardato o per aver compiuto un atto contrario ai doveri di ufficio
Sul bene giuridico vi è una serie di indicazione della dottrina: si parla di violazione del dovere di fedeltà, della violazione del prestigio della pubblica autorità, dello scadimento della fiducia, del prestigio costituzionale
I soggetti considerati sono:
1) Il pubblico ufficiale e incaricati di pubblico servizio. -la categoria degli incaricati di pubblico servizio è stata aggiunta (prima della riforma del 1990 non c’era)
2) Il privato, che è un reato a concorso necessario, nel senso che concorrono nello stesso fatto sia il pubblico ufficiale che riceve la indebita prestazione che corrisponde o promette la prestazione economica (fattispecie plurisoggettiva unica)
La pena per il privato è prevista all’art 321
Le pene stabilite nel 1° comma dell’articolo 318, nell’articolo 319, nell’articolo 319 bis, nell’articolo 319 ter e nell’articolo 320 in relazione alle suddette ipotesi degli artt. 318 e 319, si applicano anche a chi dà o promette al pubblico ufficiale o all’incaricato di un pubblico servizio il denaro od altra utilità
- Non viene punita la corruzione impropria susseguente nei confronti del privato, ma viene punito solo il pubblico ufficiale che accetta la prestazione economica.
La condotta consiste in una dazione e in una promessa La promessa deve essere accettata
Se il pubblico ufficiale non accetta la promessa si versa nell’ipotesi di cui all’art 322 di Istigazione alla Corruzione
Chiunque offre o promette denaro od altra utilità non dovuti ad un pubblico ufficiale o ad un incaricato di un pubblico servizio che riveste la qualità di pubblico impiegato, per indurlo a compiere un atto del suo ufficio, soggiace, qualora l’offerta o la promessa non sia accettata, alla pena stabilita nel primo comma dell’articolo 318, ridotta di un terzo. ,- Qui viene punito solo il privato.
Art. 322 - 2° comma
Se l’offerta o la promessa è fatta per indurre un pubblico ufficiale o un incaricato di un pubblico servizio ad omettere od a ritardare un atto del suo ufficio, ovvero a fare un atto contrario ai suoi dover il colpevole soggiace, qualora l’offerta o la promessa non sia accettata, alla pena stabilita nell’articolo 319, ridotta di un terzo.
La stessa pena si applica al pubblico ufficiale che sollecita una promessa di denaro sia che si tratti di una atto conforme ai doveri di ufficio, sia che si tratti di un atto contrario (art 322 III e IV comma)
L’istigazione alla corruzione è un reato bilaterale: art 322 nei primi 2 comma è considerata la condotta del privato, negli ultimi due si considera la condotta del pubblico ufficiale.
Quanto all’oggetto materiale, nella nozione di denaro rientrano anche i titoli di credito, qualunque documento cartolare equiparabile al denaro
Nella nozione di altra utilità abbiamo, un orientamento più restrittivo della dottrina, e riguarda beni suscettibili di valutazione economica e vi è un’interpretazione estensiva della giurisprudenza che include ogni beneficio apprezzabile dal pubblico ufficiale (quindi anche le prestazioni sessuali).
L’art 319 ter prevede corruzione in atti giudiziari
Se i fatti indicati negli articoli 318 e 319 sono commessi per favorire o danneggiare una parte in un processo civile, penale o amministrativo, si applica la pena della reclusione da tre a otto anni.
Se dal fatto deriva l’ingiusta condanna di taluno alla reclusione non superiore a cinque anni e la pena è della reclusione da quattro a dodici anni, - se deriva l’ingiusta condanna alla reclusione superiore a cinque anni o all’ergastolo, la pena è della reclusione da sei a venti anni
- L’aggravamento della pena consegue alla ingiusta condanna
DIFFERENZA TRA CORRUZIONE E CONCUSSIONE
La corruzione e la concussione sono delitti contro la Pubblica Amministrazione commessi dai Pubblici Ufficiali (Art. 357 c.p.) o dagli Incaricati di un pubblico servizio (art. 358 c.p.). 
In alcuni casi vi è la cooperazione di un soggetto privato (corruzione), in altri vi è la cooptazione della volontà di quest'ultimo (concussione).
Nello specifico, la concussione è disciplinata dall' Art. 317 c.p. ed è commessa dal pubblico ufficiale o dall'incaricato di un pubblico servizio, che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri costringe o induce taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o ad un terzo, denaro o altra utilità.
La corruzione, invece, è il delitto commesso dal pubblico ufficiale che, per compiere un atto del suo ufficio (cfr. Art. 318 c.p.), o per omettere o ritardare o per aver omesso o ritardato un atto del suo ufficio, ovvero per compiere o per aver compiuto un atto contrario ai doveri di ufficio (cfr. Art. 319 c.p.), riceve, per se' o per un terzo, in denaro od altra utilità, una retribuzione che non gli è dovuta, o ne accetta la promessa.
Come si vede, dunque, mentre nella concussione il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio, abusando della sua qualità, costringe qualcuno a dare o promettere una qualche utilità, nella corruzione il soggetto privato è d'accordo con il pubblico ufficiale nel dargli o promettergli denaro o altra utilità affinché quest'ultimo compia un atto del suo ufficio o un atto contrario ai doveri d'ufficio.
Questa differenza sostanziale tra concussione e corruzione, poi, comporta che il Legislatore ha previsto la punizione anche per il corruttore (cfr. Art. 321 c.p.) e per l'istigatore alla corruzione (cfr. Art. 322 c.p.), cioè del privato che dà, offre o promette denaro od altra utilità non dovuti ad un pubblico ufficiale o ad un incaricato di un pubblico servizio.
Altra differenza, infine, è che la persona incaricata di un pubblico servizio risponde penalmente della corruzione per atti del suo ufficio solo se ricopre la qualità di pubblico impiegato (cfr.Art. 320 c.p.), mentre il pubblico ufficiale ne risponde in ogni caso.
Diversi dalla corruzione sono i reati di:
A. concussione (art. 317 c.p.): Il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio, che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, costringe o induce taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o ad un terzo, denaro od altra utilità, è punito con la reclusione da quattro a dodici anni.
B. abuso d'ufficio (art. 323 c.p.): Il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio che, nello svolgimento delle funzioni o del servizio, in violazione di norme di legge o di regolamento, ovvero omettendo di astenersi in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto o negli altri casi prescritti, intenzionalmente procura a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero arreca ad altri un danno ingiusto è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni. La pena è aumentata nei casi in cui il vantaggio o il danno hanno carattere di rilevante gravità.
C. rifiuto od omissione di atti d'ufficio (art. 328 c.p.): Il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio, che indebitamente rifiuta un atto del suo ufficio che, per ragioni di giustizia o di sicurezza pubblica, o di ordine pubblico o di igiene e sanità, deve essere compiuto senza ritardo, è punito con la reclusione da sei mesi a due anni. Fuori dei casi previsti dal primo comma, il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio, che entro trenta giorni dalla richiesta di chi vi abbia interesse non compie l’atto del suo ufficio e non risponde per esporre le ragioni del ritardo, è punito con la reclusione fino ad un anno o con la multa fino a lire due milioni. Tale richiesta deve essere redatta in forma scritta ed il termine di trenta giorni decorre dalla ricezione della richiesta stessa.
L’abuso di ufficio è previsto nell’art. 323
È una fattispecie molto tormentata, perché l’unica interamente visitata dopo la riforma del 1990
In origine si parlava di abuso in casi non espressamente previsti dalla legge: era un’ipotesi residuale, sussisteva quando non c’erano gli altri reati più definiti
(peculato, corruzione)
Nel 1990 la norma è stata riformata, viene abrogato l’art 324 (sull’interesse privato in atti di ufficio)
Ma la dizione “abusa del suo ufficio” ha consentito alla giurisprudenza di considerare come illeciti ogni manifestazione errata del potere della PA.
Venivano considerati come abuso di ufficio fatti riferibili alla incompetenza o alla violazione di legge e soprattutto i fatti che dimostravano sviamento o eccesso di potere. In questo modo si determinava il sindacato del giudice penale sugli atti della PA, tanto da rallentare addirittura l’attività amministrativa per non rischiare di sbagliare.
Con la legge 234/1997 è stata interamente riformulata la fattispecie di abuso di uffici o
- È ancora un’ipotesi residuale C’salvo che il fatto non costituisca un più grave reato”) ma la condotta del pubblico ufficiale deve svolgersi secondo linee ben definite
- È penalmente rilevante quando si sostanzia nella violazione di norma di legge o di regolamento o mancata astensione da parte del pubblico ufficiale in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto
- La condotta deve poi sostanziarsi nel procurare a se o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale o arrecare ad altro un danno ingiusto
Prima del 90 per l’abuso di ufficio era punito solo il pubblico ufficiale, oggi anche l’incaricato di pubblico servizio
La condotta può essere attiva od omissiva
Nel caso in cui l’atto abbia cagionato un danno ingiusto potrebbe configurarsi anche una lesione di interessi del privato, ma la Corte di Cassazione è prevalentemente orientata a considerare questo reato come monoffensivo.
Se si determina un danno ingiusto a carico del privato, il privato acquista la qualifica di danneggiato del reato ma non di offeso del reato.
Ne risulta che il privato non può costituirsi parte civile: può farlo solo l’amministrazione
Non è più punito il semplice affarismo o favoritismo perché occorre che l’abuso dell’ufficio integri una violazione di norme di legge o di norme regolamentari
Non vi può essere come riferimento per la condotta abusiva del pubblico ufficiale l’eccesso di potere.
Vi rientra invece la violazione di un dovere di astensione (quando una questione lo riguardi personalmente o riguardi uno dei suoi familiari)
Mentre prima il reato era configurato come reato di pericolo a dolo specifico, non era necessario il verificarsi del danno che consisteva nel creare danno a taluno ora è costruito come reato di danno e di evento. Si sostanzia nel momento in cui è realizzato in natura l’ingiusto vantaggio. E il vantaggio deve essere patrimoniale oppure è realizzato il danno ingiusto.
Nell’abuso di ufficio, il dolo è qualificato “intenzionalmente” è da escludere il dolo eventuale. È molto sottile la distinzione tra dolo diretto e dolo intenzionale, secondo una sentenza della Cassazione occorre che il pubblico ufficiale abbia avuto di mira esattamente quel risultato.
Ciò consente di escludere il reato in tutti i casi in cui il comportamento del pubblico ufficiale abbia indirettamente creato un vantaggio al privato, ma sostanzialmente fine era quello di procurare un beneficio all’amministrazione di appartenenza.
La pena è diminuita rispetto a quella prevista in precedenza: oggi è dai 6 mesi ai 3 anni.
Il 2° comma art 323 prevede un aumento della pena (aggravante indeterminata)
La pena è aumentata nei casi in cui il vantaggio o il danno hanno un carattere di rilevante gravità
Omissione in atti d’ufficio
L’omissione in atti d’ufficio è considerata all’art 328 - Rifiuto di atti di ufficio.
La fattispecie non è stata modificata dalla riforma del 1990.
Merita interesse perché introduce un mezzo a disposizione del cittadino per sollecitare il pubblico ufficiale inerte: 1° comma “il pubblico ufficiale o l’incaricato del pubblico servizio, che indebitamente rifiuta un atto dell’ufficio che, per ragioni di giustizia o di sicurezza pubblica, o di ordine pubblico o di igiene e sanità deve essere compiuto senza ritardo, è punito con la reclusione da sei mesi a due anni”.
In precedenza la formula era molto più generica: riguardava “l’indebito rifiuto od omissione di un atto dell’ufficio o del servizio”
Ora gli atti da compiere sono riferiti alle stesse 4 categorie di atti visti a proposito dell’art 350 (norma penale in bianco)
- giustizia
- sicurezza pubblica
- ordine pubblico
- igiene e sanità
Occorre peraltro che il pubblico ufficiale abbia rifiutato indebitamente
- ove vi fosse spiegazione o giustificazione per il rifiuto il reato non può venire in essere
Occorre che il pubblico ufficiale abbia il potere di compiere l’atto ‘- quindi se è incompetente il reato non può venire in atto
Anche gli atti presupposti, non solo l’atto finale, vengono presi in considerazione
Anche se questi atti devono essere compiuti da un organo collegiale, tutti i componenti possono essere ritenuti responsabili.
Il soggetto passivo è solo la P.A. È reato monoffensivo
- Il privato è un soggetto passivo secondario. La Cassazione afferma che i privati sono danneggiati del reato e quindi non possono costituirsi parte civile
L’indicazione di quelle categorie di atti da compiere senza ritardi è tassativa.
II comma art 328
“Fuori dei casi previsti dal primo comma, il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio, che entro trenta giorni dalla richiesta di chi vi abbia interesse non compie l’atto del suo ufficio e non risponde per esporre le ragioni del ritardo, è punito con la reclusione fino ad un anno o con la multa fino a lire due milioni. Tale richiesta deve essere redatta in forma scritta ed 11 termine di trenta giorni decorre dalla ricezione della richiesta stessa”
- È la possibilità offerta al cittadino contro l’inerzia del pubblico ufficiale
- Non siamo nell’ambito ristretto di atti che devono essere compiuti senza ritardo e rientranti nelle categorie del 1° comma.
- Questo comma prevede che il privato faccia pervenire una richiesta scritta al pubblico ufficiale.
- Dal momento che il pubblico ufficiale riceve questa richiesta scritta, ha 30 giorni per rispondere
- Manca anche l’indicazione “indebitamente”: il pubblico ufficiale è proprio tenuto a seguire una certa condotta.
Non fanno sorgere l’obbligo le richieste di notizie, interlocutorie, di informazione o anche quelle richieste che hanno ad oggetto un atto che fa parte di una procedura in essere che non è ancora conclusa.

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