Analisi della nuova legge anti-corruzione. UNA LEGGE QUASI INUTILE, abbaia ma...non morde!

07.11.2012 18:18

Tratto dal sito www.approfondendo.it

 

La nuova "legge anticorruzione": noi l'abbiamo letta, TUTTA, la abbiamo esaminata, l'abbiamo comparata con le norme precedenti, ne abbiamo descritto effetti e conseguenze, abbiamo studiato statistiche e dati...Il tutto reso in un linguaggio che speriamo sia comprensibile e piacevole.
Quali saranno gli effetti della legge anticorruzione? Minimi, forse nulli.
  La legge abbaia, ma non morde...

 

Il 31 ottobre 2012 il Parlamento ha definitivamente approvato la cosiddetta legge anticorruzione, una legge che ha luci ed ombre. A colpo d'occhio si percepisce che il testo non è di facile lettura perché manca la suddivisione in articoli. Questo è conseguenza della fiducia posta dal Governo (sia alla Camera che al Senato). Infatti, se si usa la fiducia per portare a casa la legge con una sola votazione, è necessario, tecnicamente, presentare un emendamento che sostituisce tutta la legge e la riproduce nel primo articolo (in modo da eludere l'art. 72 della Costituzione che impone di votare la legge articolo per articolo). Questo porta a delle leggi-lenzuolo, come la presente il cui primo articolo è composto da 83 commi. (qui il testo della legge).

 

La trasparenza

Per capire le novità è necessario innanzi tutto precisare che questa non è solo una legge anticorruzione. Molte norme infatti riguardano la trasparenza della Pubblica Amministrazione. Cosa bella e buona, ma di per sé, secondo noi, mai sufficiente: non basta sapere che un apparato pubblico è molto più inefficiente di un altro (dati tra l'altro in parte già conosciuti ed elaborati) o che compie scelte assurde, se poi non esistono strumenti per rimediare alla situazione.

Nel dettaglio: si prevede, per ogni amministrazione pubblica, l'obbligo di inserire sui loro siti web i bilanci (preventivi e consuntivi), i «costi unitari di realizzazione delle opere pubbliche e di produzione dei servizi erogati ai cittadini», in base ai dati che saranno indicati dal Ministero della PA, nonché i dati relativi all'aggiudicatario degli appalti pubblici (l'oggetto, l'importo e quanto è pagato dall'amministrazione). Il tutto, obbliga la legge, dovrà essere riepilogato in tabelle riassuntive annuali tra loro comparabili (perché fornite dal Ministero stesso). Strano che nessuno abbia pensato di indicare nella legge quanto questi dati debbano rimanere on-line (6 mesi? 10 anni?). Ma a parte questo potremmo dire: fin qui tutto bene.

 

La prevenzione.

Molto meno incisiva appare questa legge quando si parla davvero di corruzione. Per quanto riguarda la prevenzione di questi fenomeni, infatti, il Parlamento sembra puntare molto sul “Piano di prevenzione della corruzione”, un documento che dovrà essere elaborato dal Ministero della Pubblica amministrazione e approvato da una Commissione per la valutazione delle amministrazioni pubbliche creata nel 2009 da Brunetta. Ma sarà davvero utile? Cosa conterrà questo Piano? Non si sa, ancora. Sappiamo solo che ad esso ogni amministrazione dovrà affiancare un altro Piano, autonomamente elaborato: ed è quest'ultimo che dovrà “individuare le attività nell'ambito delle quali è più elevato il rischio di corruzione” e in queste prevedere “meccanismi … idonei a prevenire il rischio di corruzione”. Ci chiediamo, ma ha senso rinviare ancora l'individuazione di questi settori? Ma anche senza prendere in considerazione i tanti studi che sull'argomento sono stati prodotti, bisogna produrre un Piano per sapere che la corruzione è più probabile là dove vengono amministrati più denari? C'è bisogno di un Piano per sapere che l'appalto di una grande infrastruttura necessita di un'attenzione maggiore dell'attività di un professore delle scuole medie? Non ci sono ancora le conoscenze per stabilirlo una volta per tutte con forza di legge ed agganciare ad essi, se lo si reputa utile, un procedimento particolare o comunque norme speciali? Mistero.

E ancor meno incisivi sembrano i corsi che dovranno essere fatti dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione: corsi “di formazione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni statali sui temi dell'etica e della legalità”. Ma davvero qualcuno ha l'illusione che un corso di formazione trasformi un disonesto in una persona ligia alla legge?

Anche il divieto, per tre anni, per di dipendenti pubblici che hanno poteri contrattuali di essere assunti dalle aziende con le quali hanno contrattato per conto della PA, sembra una norma di bandiera perché, anche se è una previsione di civiltà, sarà di difficile applicazione visto che l'incompatibilità è prevista solo se tale potere è stato esercitato “negli ultimi tre anni di servizio”. Basta farsi destinare ad altro incarico per tre anni...et voilà, il gioco è fatto. In queste incompatibilità, se ci si crede veramente è meglio andare fino in fondo e stabilire delle norme severe. Altrimenti tanto vale...

Forse qualche risultato potrà darlo la nomina, in ogni Amministrazione, del soggetto responsabile della prevenzione della corruzione: questo, che negli enti locali sarà di regola il segretario dell'ente stesso, dovrà vigilare sull'attuazione del Piano anticorruzione adottato della sua amministrazione e, se qualcuno sarà condannato (anche con sentenza non passata in giudicato), riceverà una decurtazione dello stipendio da 1 a 6 mesi.

 

La politica.

L'Italia ha la triste anomalia di leggi fatte anche da chi le ha prima violate perché, come è noto, anche chi ha subito una condanna può sedere tranquillamente in Parlamento (eccetto che non l'abbia combinata talmente grossa da farsi interdire in modo perpetuo dai pubblici uffici): certo, quando si parla di condanne, bisogna vedere il reato (un comportamento colposo, ad esempio, frutto di una distrazione, non è come incassare una tangente), ma non è certo demagogia auspicare un Parlamento senza pregiudicati.

Questa legge, forse per la tecnicità della difficile materia, (ma non impossibile da affrontare in un dibattito parlamentare, magari in una più snella commissione), incarica il Governo di emanare un decreto legislativo che stabilisca l'incandidabilità per chi ha una condanna, superiore a due anni, per una serie di reati gravi1 e/o una, superiore a tre, per reati contro la pubblica amministrazione. Incandidabilità, però, che sarà a termine: la durata sarà scelta dal Governo con il Decreto. Decreto che potrà introdurre (per le sole elezioni locali e regionali) ulteriori incandidabilità per delitti “di grave allarme sociale” (quali? Discrezionalità del governo). Si sperava venissero approvate norme per l'incandidabilità dei sindaci il cui comune era stato dichiarato in dissesto finanziario ma dovremo aspettare ancora.
Precisazione: la condanna deve essere definitiva. Altrimenti nulla osta.
È evidente la scarsa determinatezza nell'affrontare il problema.

 

Le sanzioni penali.

Si può combattere la corruzione solo e soltanto con la minaccia di una pena? Probabilmente no. Ma è anche vero che non si può fare a meno della stessa. Il problema, semmai, è che in Italia la risposa penale è diventata da ultima soluzione a unica soluzione. E non è certo un bene. Ma se risposta penale deve essere, risposta penale sia: dobbiamo però chiederci quale pena debba essere comminata. Il nostro sistema fino al 2007 ha puntato tutto (o ha fatto finta di puntare) sul carcere.
Con l'approvazione della legge 296/2006 (finanziaria 2007) al carcere è stata affiancata un'altra sanzione: la confisca obbligatoria dei beni del condannato. Questo strumento, introdotto (all'epoca solo contro la mafia) da un decreto-legge Andreotti nel 1992 2, due settimane dopo la strage di Capaci, prevede la confisca dei beni dei quali il condannato ha la disponibilità il cui valore sia sproporzionato rispetto al reddito.

Ma allora esiste una punizione? Per quanto riguarda il carcere la legge abbaia, ma non morde. Infatti i reati che puniscono questi comportamenti, corruzione e concussione, sono inefficaci. Per capirlo è necessario fare un passo indietro e spiegare quali comportamenti sono (sarebbero) concretamente puniti da questi reati: la corruzione è un accordo tra il funzionario che (s)vende l'interesse pubblico e il privato cittadino che paga una tangente. La concussione, invece, non è un accordo, ma un tipo di estorsione che si distingue dalla forma classica perché qui a minacciare del danno non è un privato cittadino ma un pubblico ufficiale. Ed è solo quest'ultimo, quindi, ad essere punito perché il privato non vuole fregare l'Amministrazione ma è vittima di un suo funzionario. E qui, però, cominciano i problemi perché a volte è difficile distinguere concretamente i reati. Certo, in alcuni casi non ci sono dubbi (es. classico, il soggetto estorto denuncia prima di pagare) ma in altri si crea una confusione, soprattutto quando il privato riceve un vantaggio (es. il pubblico funzionario impone una tangente per ricevere un appalto. È un'estorsione ma c'è anche l'ottenimento di una commessa pubblica). Confusione alimentata dal fatto che il privato ha tutto l'interesse a mescolare le carte dato che essere qualificato come vittima permette non solo di sfuggire alla condanna ma anche di passare come danneggiato che ha diritto quindi ad un risarcimento.

La legge avrebbe potuto finalmente affrontare questo nodo descritto e spiegato fino alla noia in ogni convegno, articolo di giornale, trasmissione televisiva degli ultimi 20 anni. Si potrebbe ad esempio fissare che il concusso abbia un certo periodo di tempo per denunciare poi, se ci ha guadagnato, è punibile anche lui. Il problema non è stato risolto. Anzi, forse, è stato aggravato.

Infatti il reato di corruzione viene scisso in due fattispecie distinte3: la cosiddetta concussione per costrizione (quando il pubblico ufficiale minaccia) e quella per induzione (quando convince il privato in cambio di un guadagno): in quest'ultimo caso, è vero, si introduce la punizione anche per il privato che ci guadagna (fino a tre anni) ma si riducono le pene per l'estorsore (che da 6 a 12 anni diventano da 3 a 8 anni) con l'ulteriore conseguenza della diminuzione del tempo di prescrizione da 15 a 10 anni.
Persa, quindi, anche l'occasione di modificare il meccanismo della prescrizione che irrazionalmente continua a decorrere anche dopo il rinvio a giudizio che, fornendo agli imputati una facile scappatoia, li incentiva a tirare per le lunghe il processo con un effetto deleterio a cascata sull'intero sistema penale.

Viene modificato anche il reato di corruzione4: fino ad oggi questo accordo illecito era letteralmente previsto come divieto di compravendita di un atto. Nell'applicazione pratica, però, la Corte di Cassazione ha finito per prescindere dalla necessità di individuare uno specifico atto che sia scambiato con una tangente. Ciò anche perché a volte quell'atto proprio non esiste visto che spesso il pubblico funzionario corrotto si accorda non per un atto ma per un risultato o, nei casi più gravi, addirittura si mette a libro paga, a completa disposizione, del corruttore. La legge comunque sembra voler andare ancora più in là: il reato è riformulato e si stabilisce che è illegale il pagamento al dipendente pubblico «per l' esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri». Saranno i giudici a riempire di significato queste parole.

Poco incisivi, probabilmente, saranno anche gli aumenti di pena. Per capirne la portata dobbiamo aver chiaro che in Italia esistono due tipi di corruzione: quella per atti contrari al proprio ufficio (cd. propria, art. 319 cp) e quella per atti d'ufficio (cd. impropria art. 318). La prima era punita da 2 a 5 anni (diventati “da 4 a 8” con la nuova legge) e la seconda era punita fino a 4 anni (diventati 5 con la nuova legge). Per capire le (scarse) conseguenze di queste modifiche (compresi quelli sulla concussione) è necessario leggerli alla alla luce dell'istituto della sospensione condizionale della pena5. Così si scopre che dal 1990 al 2002 la sospensione è stata concessa in media, nel 74,9% delle condanna per concussione, nell'86,1% per corruzione per atti d'ufficio e nel 80,2% per corruzione atti contrari all'ufficio6.

In questo grafico l'andamento, anno per anno, della concessione del beneficio.

Applicazione della sospensione condizionale della pena
Grafico tratto da dal libro di Davigo Piercamillo e Mannozzi Grazia,
La Corruzione in Italia, Percezione sociale e controllo penale” di Editori Laterza 2007

Ma come è possibile che la sospensione della pena, che, in base al codice penale, è concedibile solo per condanne non superiori ai 2 anni sia applicata in modo così massiccio a reati che hanno astrattamente punizioni più elevate? Ciò è possibile perché le pene che si leggono nel nostro codice penale non sono quelle vere. Infatti con dei limiti così ampi (si pensi alla concussione che va da 4 a 12 anni) le attenuanti si applicano sulla pena minima: quindi questa, se l'imputato risarcisce il danno, sarà diminuita di un terzo (art. 62 n. 6 Codice Penale) e al risultato ottenuto si dovrà sottrarre un ulteriore terzo se (come è normale avvenga) vengono concesse le attenuanti generiche. In questo modo per la concussione siamo già a 1 anno e 9 mesi, per la corruzione impropria a circa 3 mesi (3 mesi!) e per la corruzione propria a 6 mesi. Se l'imputato sceglie un rito alternativo al dibattimento vi è l'ulteriore diminuzione di un terzo della pena. Non è strano quindi che l'applicazione delle sospensione condizionale avvenga con percentuali altissime.

Possiamo quindi intuire i risultati di questa riforma: visto che un reato come la concussione ha portato in carcere solo il 25% dei condannati, è ragionevole pensare che essendo piuttosto modesto l'aumento delle pene (che per un tipo di concussione vengono addirittura abbassate), altrettanto modesti saranno i risultati: per il reato di corruzione, al massimo, infatti, è ragionevole pensare che ci si avvicinerà alle percentuali della concussione, quindi massimo un quarto dei condannati sconterà la pena detentiva. E quelli che dal vecchio reato unico di concussione ricadranno nel nuovo reato (quella per induzione) avranno ancora più possibilità di un tempo di avere la condizionale.
Ed è bene sottolineare che la sospensione della pena detentiva sospende anche l'interdizione dai pubblici uffici. E questo senza contare i reati prescritti.

Insomma che la legge cambi, affinché nulla cambi.

L'altro strumento a disposizione della magistratura è la confisca dei beni, introdotto, come abbiamo detto, nel 2007, dall'allora maggioranza di centro-sinistra. La misura funziona? Non possiamo saperlo con esattezza visto che, come riferito dal Ministro Giarda in risposta ad una interrogazione parlamentare, in attesa di dati più approfonditi, sappiamo solo che il numero dei beni interessati alla futura confisca sono 1114. Difficile sapere se siano tanti o siano pochi, sia per via della indefinibile cifra nera (quella relativa ai reati non scoperti), sia per maggiore o minore difficoltà nell'individuazione dei beni. Certo sembra poco rispetto ai 60 miliardi di euro di corruzione stimati dalla Corte dei conti ma probabilmente in linea con la scarsa emersione della corruzione nel nostro paese. Il problema vero, infatti, è questo: che sappiamo, percepiamo, che la corruzione c'è, ma non riusciamo a farla emergere: come si fa? Senza voler dare soluzioni definitive, secondo noi il problema è che ad oggi nessuno ha l'interesse a denunciare: la corruzione è un reato che si svolge senza testimoni, e i colpevoli hanno tutti lo stesso interesse all'omertà. Si dovrebbero, e anche questo è stato ripetuto fino alla noia, introdurre meccanismi di premialità nei confronti di chi, oltre a risarcire lo Stato della tangente, fornisce conoscenze per scoprire e provare il reato. E riservare solo a chi dà queste informazioni la possibilità di accedere alla sospensione condizionale della pena e stabilire che chi collabora abbia come unica conseguenza la perdita del posto di lavoro. Già, ma i corrotti, almeno, li licenziano?

 

Il (non) licenziamento del pubblico funzionario

Dunque, è statisticamente difficile che il dipendente pubblico vada in prigione o perda i suoi beni. Ma il suo rapporto con la pubblica amministrazione? Venuta meno la fiducia, dovrebbe essere licenziato. Ciò avverrebbe se la legge non dicesse il contrario. Infatti l'art. 32-quinques del Codice Penale prevede che il rapporto di lavoro tra l'Amministrazione e il dipendente corrotto venga meno se la pena supera i tre anni. Indovinate tra il 1982 e il 2002 quanti sono i condannati a pene superiori ai 3 anni? Il 3,5%. Il che vuol dire che la quasi totalità di chi ha fatto mercimonio della sua pubblica funzione potrà continuare a servire il popolo.

 

Condanne per corruzione e concussione superiori e inferiori ai tre anni
Grafico tratto da dal libro di Davigo Piercamillo e Mannozzi Grazia,
La Corruzione in Italia, Percezione sociale e controllo penale” di Editori Laterza 2007

 

Eppure bastava poco per sfruttare l'occasione: infatti questa legge introduce, anche per i condannati di corruzione, l'interdizione perpetua dai pubblici uffici già stabilità per i concussori. Peccato che, come per questi ultimi, se la condanna è inferiore ai tre anni questa diventi anche la durata dell'interdizione7 e quindi non scatti il licenziamento per giusta causa che la riforma del pubblico impiego di Brunetta ha previsto proprio per l'interdizione perpetua.
Per i condannati (anche con sentenza non definitiva) questa legge prevede solo che non possono avere responsabilità di assunzioni, non possono gestire risorse economiche (acquisto beni e forniture e concessione contributi) e non possono partecipare alla scelta di contraenti per la PA.
Ecco, questi divieti, dovrebbero essere precauzioni da utilizzare quando un dipendente pubblico è indagato o, al più, quando è imputato (se non vi sono indizi talmente pesanti da farne preferire la sospensione). Invece da noi sembrano l'unica pena. Un po' poco.

 

Due nuovi reati

Per finire, la legge crea due nuovi reati:
Il primo è il traffico di influenze: si punisce chi guadagna nel prestare la sua mediazione verso il pubblico ufficiale che si fa corrompere. Detta così, però, sarà facile ricadere nel concorso in corruzione. E visto che la legge dice che questo reato non si applica se chi lo commette viene imputato anche di concorso nel reato di corruzione per atti contrari ai doveri d'ufficio, il risultato è questo: se è un caso di corruzione propria (quella per atti contrari) il reato non si può applicare (è quindi una norma a tutti gli effetti inutile). Se è un caso di corruzione impropria (per atti d'ufficio), si dovrà probabilmente applicare la regola della continuazione del reato che prevede che quando si compiono più reati tra loro collegati la pena sia aumentata fino al triplo (attenzione: non del triplo, ma fino al triplo, quindi teoricamente anche di un sol giorno).

L'altro reato è la corruzione tra privati: si puniscono i vertici delle società (gli amministratori, i direttori generali, i diri­genti preposti alla redazione dei documenti contabili societari, i sindaci e i liquidatori) che, prendendo denaro o comunque un vantaggio, danneggiano la loro società. Anche qui, salta subito all'occhio che il reato si applica solo se il comportamento non costituisce anche un reato più grave. Bisognerà poi vedere il significato che i giudici (quindi soprattutto la Cassazione) daranno al concetto di danno (ad es. se uno prende dei soldi per assumere qualcuno nella sua società, vi è un danno se poi quel dipendente è efficiente?).

Forse avrebbe inciso di più tornare a punire seriamente il falso in bilancio e le false fatturazioni visto che chi commette una grossa corruzione, magari per avere un appalto, generalmente per procurarsi la somma necessaria al pagamento dovrà far uscire dei soldi dall'azienda. Ed ecco che le false fatturazioni saranno il mezzo con il quale si falsificherà un uscita che poi sarà riportata anche nell'altrettanto falso bilancio.

Insomma, questa legge è debole, inutile, forse dannosa.
Viene in mente il film “I tartassati”: nel film il maneggione interpretato da Totò cerca di corrompere il finanziere incorruttibile che è Fabrizi. Ma non gliene va bene una e, sbagliando indirizzo, finisce per mandare i regali alla cugina del maresciallo. Ecco, con leggi come queste possiamo sperare che qualcuno sbagli indirizzo.

Gabriele Pazzaglia                                                          3 novembre 2012


 

1Quelli dell'elenco dell'art. 51 comma 3bis del codice di procedura penale: mafia, riduzione in schiavitù, droga, terrorismo,

2 È l'art 12-sexies del Decreto-legge 306 del 1992

3 Fino ad oggi la concussione era regolata dall'art. 317 del codice penale: la legge lo modifica e a questo affianca il 319- quater

4Art 318 e seguenti del codice penale

5Art 163 codice penale

6 Dati tratti dal libro di Davigo Piercamillo e Mannozzi Grazia, La Corruzione in Italia, Percezione sociale e controllo penale” di Editori Laterza 2007

7Art 317bis Codice Penale

 

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